Bürgerbegehren Metropol

Bonner Rat in Denkmalschutzfragen nicht länger zuständig?

22. September 2009.

Der Rat entscheidet am Donnerstag über die Zulässigkeit des Bürgerbegehren zum Erhalt des Metropols. Vor gut zwei Jahren wurde damit begonnen, Unterschriften für ein Bürgerbegehren zu sammeln, mit dem verlangt wurde, eine evtl. beantragte Umbaugenehmigung des Lichtspieltheaters METROPOL nach § 9 des Denkmalschutzgesetzes nicht zu erteilen. Über 14.000 wahlmündige Bürgerinnen und Bürger erhoben ihre Stimme rechtsgültig und stoppten im Mai 2008 einstweilen die geplanten Eingriffe in die historische Bausubstanz. Der Rat stellte seine obligate Entscheidung über die Zulässigkeit des Begehrens zurück, da zeitgleich ein Gerichtsverfahren beim Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen anhängig war, in welchem schließlich – entgegen den Erwartungen der meisten Denkmalschutzexperten – dem METROPOL mit Ausnahme seiner Fassade die Denkmaleigenschaft aberkannt wurde. Damit ist dem Bürgerbegehren sein juristischer Gegenstand abhanden gekommen, dennoch ist nach wie vor über die grundsätzliche Zulässigkeit des Begehrens zu befinden. Wir wiederholen daher unsere Warnung vom Juni 2008: Falls der Rat der Argumentation der Verwaltung vom letzten Jahr folgen sollte und das Bürgerbegehren für unzulässig hält, spräche sich der Rat selbst seine Zuständigkeit in punkto Denkmalschutz ab.

Das Gutachten, auf das sich die Verwaltung stützte, geht insbesondere in drei wesentlichen Punkten erkennbar fehl:

1. Denkmalschutz sei (im Gegensatz zur Denkmalpflege) keine Angelegenheit der Gemeinde Widerspricht diese Behauptung nicht allein schon dem Selbstverständnis der Verwaltung und der ständigen Praxis des Rates, der denkmalschutzrelevante Anträge auch bezüglich des METROPOL schon mehrfach entschieden hat?

Gemeindliche Angelegenheiten im Sinne des § 26 Abs. 1 GO sind solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln, unabhängig davon, ob sie von den Gemeinden autonom oder durch explizite Zuweisung wahrgenommen werden, wie es für den Bereich der Gefahrenabwehr und hier speziell des Denkmalschutzes erfolgt. Eine von den Gutachtern zu Unrecht vorgenommene Beschränkung der gemeindlichen Angelegenheiten auf Selbstverwaltungsaufgaben lässt sich gerade nicht dem Gesetzeswortlaut entnehmen. Aufgaben der Gefahrenabwehr werden vielmehr grundsätzlich dem eigenverantwortlichen Wirkungskreis der Gemeinde zugewiesen und damit nach herrschender Meinung eher den Selbstverwaltungsaufgaben, als der staatlichen Auftragsverwaltung zugeordnet. Die Nähe der Pflichtaufgaben der Gefahrenabwehr und des Denkmalschutzes zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten zeigt sich nicht zuletzt darin, dass Weisungen der Aufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde sowohl bei Selbstverwaltungs- als auch bei Pflichtaufgaben einheitlich in Form von Verwaltungsakten ergehen, gegen welche die Gemeinden den Rechtsweg beschreiten können. Dies belegt in aller Deutlichkeit, dass auch in den Bereichen Gefahrenabwehr und ganz besonders im Denkmalschutz die Kommune in ihren gemeindlichen Angelegenheiten betroffen und entscheidungsbefugt ist.

2. Ein Bürgerbegehren sei nur in den Fällen zulässig, in denen den Bürgern ein Letztentscheidungsrecht zukomme.

Wenn aber der Rat Entscheidungen trifft, obschon auch er - nach Ansicht des Gutachtens - nicht über die alleinige und eigenverantwortliche Letztentscheidungskompetenz verfügt, warum sollte er dann nicht in dieser eingeschränkten Kompetenz durch die Bürgerschaft vertreten werden können?

Ohne dies ist das vom Gutachten bemühte Letzentscheidungsrecht kein Kriterium: Sämtliche Maßnahmen der Gemeinde, egal ob bei der Gefahrenabwehr oder im Kernbereich der Selbstverwaltung, unterliegen der uneingeschränkten rechtlichen Überprüfung durch die aufsichtsführenden Behörden. Gleichwohl kann deshalb niemand ernsthaft behaupten, dem Rat stünde wegen der Möglichkeit einer Weisung durch die Aufsichtsbehörde im Falle einer verkannten Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses kein selbständiges und alleiniges Entscheidungsrecht zu. Nicht anders verhält es sich jedoch in Bezug auf die nur unwesentlich über die Rechtsaufsicht hinausgehende Sonderaufsicht bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Die von den Gutachtern für relevant erachtete Letztentscheidungskompetenz findet sich weder in den Vorschriften der Gemeindeordnung zum Bürgerbegehren noch in der einschlägigen Rechtsprechung wieder. Gewichtige Stimmen in der Fachliteratur halten eine Letztentscheidungsbefugnis ausdrücklich nicht für erforderlich (vgl. u.a. Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Erl. 2.2.1 zu § 26 GO).

3. Das Bürgerbegehren erteile nur Rahmenvorgaben für eine vom Rat noch zu treffende Entscheidung

Schließlich trifft auch die Behauptung der Gutachter, der Frage des Bürgerbegehrens seien Einschränkungen beigefügt, die lediglich einen Entscheidungsrahmen vorgeben, nicht zu. Vielmehr benennt das Bürgerbegehren die Bedingungen, die das Versagen einer Genehmigung erforderlich machen. Das Vorliegen jeder einzelnen dieser Bedingungen ermöglicht es, die Frage auch im Falle des Entscheids eindeutig mit „ja“ oder „nein“ zu beantworten. Auch insoweit wäre es also dem Bürger möglich gewesen, eine Entscheidung anstelle des Rates zu treffen.

Das Bürgerbegehren setzt ausschließlich auf der Tatbestandsseite an und schreibt im Sinne des geschriebenen und gesprochenen Rechts (Urteil OVG Münster, 14.04.1987, AZ 7 A 794/86) gleichsam die Gründe fest, unter denen eine Erlaubnis jedenfalls nicht zu erteilen ist. Damit bleibt die Frage, ob im Falle einer hier vorliegenden gebundenen Entscheidung dem Antragsteller ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zusteht, völlig unberührt.

Wir würden es begrüßen, wenn der Rat vor seiner Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens die von der Verwaltung vorgegebenen Entscheidungsgründe in diesem Licht neu betrachtet. Eine sehr genaue Prüfung dieser wichtigen Fragen liegt auch deshalb im Interesse des Rates, da sich daraus weitreichende Folgen für die Zuständigkeiten und Entscheidungsbereiche des Rates ergeben könnten. Denn wenn es zuträfe, dass der Denkmalschutz – wie die Pflichtaufgaben der Gefahrenabwehr allgemein – nicht zu den Angelegenheiten der Gemeinde zu rechnen wäre, dann würde er der Zuständigkeit des Rates entzogen und verbliebe bei den jeweiligen Fachbehörden.

Aus den dargelegten Gründen fordern wir den Rat auf festzustellen, dass die in Sachen METROPOL engagierten Bürgerinnen und Bürger ein zulässiges Begehren und ehrenwertes Anliegen hatten.

Dr. Marcus Mrass 1. Vorsitzender des Vereins Pro Metropol