18. Februar 2011.

Verglichen mit dem weltweiten Vorbild aus der brasilianischen Millionenstadt Porto Alegre war Bonns Bürgerhaushalt, dessen Internet-Forum am 16. Februar 2011 schloss, nur ein müder Abklatsch. Echte Bürgerbeteiligung ist nunmal viel mehr Arbeit, als auf einer unübersichtlichen Internetplattform Stammtischkommentare abzugeben und mit ja oder nein zu bewerten.

Die Idee kommunaler Bürgerhaushalte entstand, als Porto Alegre im Südosten Brasiliens 1989 eine linke Stadtregierung erhielt. Porto Alegre ist die Hauptstadt des brasilianischen Bundesstaates Rio Grande do Sul, dessen Bewohner „Gaúchos“ genannt werden.

Die Stadt war pleite. „Angesichts dieser Zwangslage haben wir auf eine pragmatische Strategie gesetzt, diesen Mangel zumindest transparent zu verwalten“, erinnerte sich der damalige Oberbürgermeister Olivio Dutra.

Orçamento participativo hieß das neue Verfahren, Abkürzung: OP, deutsch: Bürgerhaushalt.

Es wurde ein jährlich erneut ablaufendes System entwickelt. In allen Stadtvierteln wurden aufeinander aufbauende Versammlungen abgehalten. Anders als in Bonn oder anderen deutschen Kommunen durften die BürgerInnen auch bindende Beschlüsse fassen. Zur Disposition standen Jahr für Jahr frei investierbare Haushaltsmittel, insgesamt etwa 10 Prozent des Gesamthaushalts.

Der Bürgerhaushalt von Porto Alegre entwickelte sich zu solch einem Erfolgsmodell, dass er nicht nur in vielen anderen Städten Brasiliens bald übernommen wurde. Mit höchsten UNO-Weihen trat er seinen Siegeszug rund um die Welt an, und auch die UN-Stadt Bonn hat sich entsprechende Bürgerbeteiligung auf ihre „Agenda 21“ geschrieben.

Der Blick nach Porto Alegre ist heute, im Jahre 2011, allerdings eher ernüchternd. Die Mitte-Rechts-Regierung, die dort inzwischen an der Macht ist, lässt das Projekt des Bürgerhaushalts systematisch ausbluten. Heute wird beispielsweise dreimal so viel Geld wie im Bürgerhaushalt für Eigenwerbung auf internationalem Parkett und in Vorfreude auf die Fußball-WM 2014 ausgegeben. Statt über 10 Prozent des Haushalts dürfen die BürgerInnen heute maximal über ein Prozent entscheiden. (Zugegeben: mehr als in Bonn.)

Doch auch „hausgemachte“ Gründe ließen den Bürgerhaushalt von Porto Alegre ins Straucheln geraten. Die neu-etablierte Bürgerhaushalts-PolitkerInnen-Szene integrierte sich immer stärker ins bisherige Sytem. „Knappe Haushaltsmittel, Filz in der Verwaltung und zunehmende Vetternwirtschaft taten ihr übriges – immer öfter wurden Teilnehmer aus den Armenvierteln quasi als Stimmvieh zur entscheidenden Sitzung gekarrt, es bildeten sich kuriose Allianzen zwischen der Baumafia, PT-Politikern und Bauarbeitern“ berichtet Gerd Dilger, Brasilien-Korrespondent der Bonner Informationsstelle Lateinamerika (ila).

Was war also so beigeisternd an der Idee des Bürgerhaushalts, dass wir es auch hier in Bonn versuchen? Wie funktionierte das genau, damals in Porto Alegre? Regine Rehaag beschrieb es vor gut zehn Jahren in der ila – während der „goldenen Jahre“ der Bürgerhaushalte:

>>>     Die Gaúchos bestimmen selbst

Als die Arbeiterpartei PT 1988 die Kommunalwahlen in Porto  Alegre  gewann, waren die Kassen des Rathauses absolut leer.

Zehn Jahre nach ihrer Gründung hatte die PT noch ein recht eklektizistisches Profil und war weitgehend dem radikalen Diskurs der 80er Jahre verhaftet – so die Eigendiagnose aus dem Bürgeramt.  Man war für Umverteilung, aber wie diese methodisch zu bewerkstelligen sei,  war Neuland. Olívio Dutra, damaliger Bürgermeister und heutiger Gouverneur des Bundesstaates Rio Grande do Sul, erinnert sich, dass er sein Amt im Januar 1989 mit rund 35 Prozent Haushaltsdefizit antrat und dass 90 Prozent der Steuereinnahmen von den Personalkosten aufgefressen wurden. Die neue Regierung war zudem einem hohen Erwartungsdruck seitens der benachteiligten Bevölkerungsgruppen ausgesetzt. Menschen, deren Interessen von den Machthabern stets ignoriert worden waren, hofften, angesichts der neuen politischen Konstellation endlich Gehör für die Alltagsprobleme zu finden. Woher aber die Mittel für dringende Maßnahmen nehmen?

„Angesichts dieser Zwangslage haben wir auf eine pragmatische Strategie gesetzt, den Mangel zumindest transparent zu verwalten, und nach einer umfassenden dreimonatigen Bestandsaufnahme der personellen und finanziellen Ressourcen angefangen, die Bevölkerung nach Prioritäten zu fragen und in den bedürftigsten Regionen Mittel zu konzentrieren. Es wurde ein Rat gegründet, mit mindestens zwei Vertretern aus jeder Region. Gemeinsam mit der organisierten Bevölkerung wollten wir kollektive Prioritäten definieren und Kriterien für die öffentlichen Investitionen festlegen. Mit der ersten Annäherung – 70 Prozent für die Ärmsten, 30 Prozent für die restliche Bevölkerung – kamen wir nicht weiter. Es war erforderlich, die diversen punktuellen Forderungen nach Oberthemen zu gruppieren und dann unter den Themengruppen auszuwählen. Gemäß den drei best- platzierten Themen, also der Priorität, wurden die Mittel dann nach Bedürftigkeit und Einwohnerdichte auf die Regionen verteilt“, so Luciano Brunet.

Dieses notgeborene Vorgehen wurde im Laufe der Zeit Zug um Zug formalisiert und mündete schließlich in dem anfänglich recht umstrittenen Mechanismus der OP.

BürgerInnen – Individuen wie organisierte Gruppierungen – können sich nunmehr vor der Beschlussfassung durch den Stadtrat an der Aufstellung des Haushalts beteiligen. Mit einer Einschränkung allerdings: Die OP gilt nur für die Mittel, die der Kommune für Investtitonen zur Verfügung stehen. Das sind – je nach Haushaltslage – zwischen 10 und 18 Prozent des Gesamthaushaltes. Der große Rest ist für die Finanzierung der Verwaltung (hauptsächlich Personalkosten) langfristig gebunden und steht somit nicht zur Disposition.

Engagement beginnt gemeinhin bei den Problemen im eigenen Wohn- und Lebensumfeld. Als erster Schritt war daher eine Dezentralisierung geboten. Die bis dato der Stadtplanung zu Grunde gelegte Einteilung in vier Stadtregionen  wurde entsprechend den sozialen Gegebenheiten in 16 Regionen unterteilt, einige davon sind in Mikroregionen untergliedert.

Wie funktioniert die Bürgerbeteiligung?

In einem nächsten Schritt musste eine Geschäftsordnung für das Experiment öffentliche Haushaltsdebatte her. Gemeinsam mit den BürgerInnen wurden Regeln aufgestellt und Verfahren entwickelt. Die neueste Version der Geschäftsordnung steht den EinwohnerInnen derzeit in Form einer Broschüre sowie auch auf der Homepage der Stadtverwaltung zur Verfügung. Zusätzlich enthält die  Broschüre allgemeine Kriterien zur Mittelverteilung zwischen Regionen und den thematischen Schwerpunkten (Verkehr und Transport; Gesundheit und Sozialfürsorge; Erziehung, Kultur und Freizeit; wirtschaftliche Entwicklung und Besteuerung; Stadtplanung und Entwicklung unter städtischen und Umweltgesichtspunkten) sowie technische und regionale Kriterien. Adressen und Telefonnummern der jeweils zuständigen  Ratsmitglieder sorgen für Transparenz und kurze Wege.

Die Aushandlung des Haushalts zwischen BürgerInnen, Verwaltung und Politik beginnt jeweils im März nach der brasilianischen Sommerpause und durchläuft bis Jahresende mehrere Stufen.

In einer ersten Etappe müssen für die regionalen und thematischen Schwerpunkte in zwei Durchläufen 21 Plenarsitzungen bewältigt werden. Die Plenarien sind grundsätzlich für alle interessierten BürgerInnen sowie für VertreterInnen zivilgesellschaftlicher Organisationen offen. Sie werden von MitarbeiterInnen der Stadtverwaltung und von BürgervertreterInnen moderiert. Grundsätzlich nehmen neben dem Oberbürgermeister auch die LeiterInnen der städtischen Ämter teil.

Vorbereitend dazu finden im März in den einzelnen Regionen Bürgerversammlungen statt, wo die grundsätzlichen Forderungen für das nächste Jahr gesammelt und die VertreterInnen für Aushandlungen in den nächsthöheren OP-Ebenen bestimmt werden. Die regionalen Bürgerversammlungen werden nicht von der kommunalen Exekutive, sondern von der Bevölkerung organisiert. Das ist auch bei der zweiten Stufe, den sogenannten intermediären Sitzungen, so, allerdings nimmt hier einE VertreterIn der Exekutive teil. Auf den intermediären Sitzungen wird erste Bilanz gezogen und die Prioritätenliste entsprechend neu diskutiert und abgestimmt.

Der erste Durchlauf der regionalen und thematischen Plenarien findet im März/April statt. Die OP-Räte und der Oberbürgermeister legen Rechenschaft über den vergangenen Haushalt ab und präsentieren den verabschiedeten Haushalt. Die BürgerInnen der Region bzw die Mitglieder der thematischen Foren sowie die Exekutive bewerten den Investitionsplan. Erste Wahlen für die Delegiertenforen werden nach der Quote eine DelegierteR pro 20 BürgerInnen durchgeführt, weitere Delegierte können auf den intermediären Sitzungen gewählt werden. Wahlberechtigt sind alle BürgerInnen über 16 Jahre. In der Praxis stimmen alle TeilnehmerInnen ab, niemand überprüft, ob man BürgerIn von Porto Alegre ist oder nicht.

Der zweite Durchlauf schließt sich in den Monaten Juni/Juli an. Die Exekutive stellt die prinzipiellen Elemente der Steuer- und Ausgabenpolitik sowie die Einnahmesituation dar und macht einen Vorschlag für die Mittelverteilung im Investitionsbereich. BürgervertreterInnen erläutern die Prioritäten, die in den intermediären Versammlungen und den thematischen Plenarien verabschiedet wurden. Für jede Region und für jedes thematische Forum werden zwei VertreterInnen und zwei StellvertreterInnen in den OP-Rat, die künftig wichtigste Instanz, gewählt.

Daneben gibt es die Delegiertenforen, breit angelegte kollektive Gremien, die sich sporadisch treffen. Sie sollen das Engagement der Basis für den Prozess der OP fördern und den Fortgang des Investitionsplans und die tatsächlich ausgeführten Baumaßnahmen der Stadtverwaltung kontrollieren.

Nachdem die neuen Räte und Delegierten ihre Ämter im Juli/August angetreten haben, geht die OP in die dritte Phase, in der der Haushalt konkret ausgestaltet wird. Während die Exekutive im August versucht, die Forderungen der BürgerInnen und ihre eigenen Vorstellungen kompatibel zu machen und einen Haushaltsentwurf mit Vorschlägen für die Einnahmen- und Ausgabenseite erarbeitet, diskutiert der OP-Rat die Kriterien für die Mittelverteilung, legt den Sitzungsplan und seine Geschäftsordnung fest und diskutiert das Mittelvolumen der OP. Ein vorab festgelegtes Limit gibt es nicht. Die Vorschläge können jedoch nicht über die Vorhersagen der Exekutive zu Einnahmen und Ausgaben hinaus gehen. Bis Ende September muss dann beim Stadtrat ein Vorschlag für das nächste Haushaltsgesetz einschließlich Investitionsplan und detaillierter Liste der von der Bevölkerung priorisierten Vorhaben auf dem Tisch liegen. Die Legislative diskutiert den Vorschlag und kommt bis zum 30.11. zu einer Entscheidung. Der OP-Rat detailliert in den Sitzungen zwischen September und Dezember die vorgesehenen Vorhaben und Investitionsprojekte.

Schließlich wird der verabschiedete Haushaltsplan in einer eigenen Publikation veröffentlicht, damit die Umsetzung wiederum von der Bevölkerung begleitet und bewertet werden kann.

Für ein solches Marathon braucht man einen langen Atem, viel Zeit und Geduld. Porto Alegres BürgerInnen scheinen sie zu haben. 40 000 Menschen haben sich laut Angaben des Bürgermeisteramtes an der Prozedur für den Haushalt 2000 beteiligt. Die ermittelten Prioritäten und Investitionsbeträge listet das nebenstehende Schaubild auf. Das Mittelvolumen der OP 2000 entspricht mit 64 Millionen Reais etwa 10 Prozent des Gesamthaushaltes.

Was bringt die Partizipation?

Viel Lob findet eine Publikation der Vereinten Nationen zum Thema Urban Governance (Habitat Debate Vol 5, N° 4, 1999) für das OP in Porto Alegre: „Der Prozess der partizipativen Haushaltserstellung hat dazu beigetragen, die Korruption zu senken, den Erfordernissen der städtischen Armen zu höherer Priorität zu verhelfen, Basisorganisationen zu legitimieren, die Kommunalregierung zu erhöhter Lösungskompetenz und Verantwortlichkeit zu befähigen und die physische Infrastruktur der Stadt zu auszubauen.“ (Bharat Dahiya, zitiert nach Nilton Bueno Fischer, S. 12, übersetzt von Regine Rehaag).

Die Ausgangssituation, in der die neue Regierung mit ihren partizipativen Ansätzen und der OP Fuß zu fassen suchte, war gekennzeichnet von Traditionen wie Populismus, Klientelismus und Caudilhismo. „Die OP ist ein Ansatzpunkt“, heißt es in der UN-Broschüre weiter, „mit der überkommenen politischen Kultur, dem historischen Erbe der alten korrupten Oligarchien, die Brasilien immer noch kontrollieren, zu brechen, indem es eine deutlich rationalere Verwaltung der öffentlichen Mittel sicherstellt. Indem es die Entscheidung über die Mittel an die Bevölkerung zurückgibt …. (und) den Bürger organisiert, seine Probleme zu diskutieren, rekonstruiert es die Agora, einen sozialen Raum politischer Auseinandersetzung.“

Ähnliche Versuche von Demokratisierung und Partizipation auf Gemeindeebene finden sich auch anderswo in Brasilien. Schon in den 70er und 80er Jahren wurden verschiedentlich partizipative Modelle auf lokaler Ebene verankert, u.a. in den Kommunen Lages (Provinz Santa Catarina), Boa Esperança (Espirito Santo), Diadema (São Paulo) und Recife (Pernambuco). „Das Modell Porto Alegre hat jedoch angesichts seiner Qualität, seiner Kontinuität und dem Grad an Legitimität, das es erreicht hat, einen de facto Demonstrationseffekt. Es diente als Inspirationsquelle für die Wiederholung mit analogen Modellen der partizipativen Verwaltung in rund 70 anderen brasilianischen Kommunen“, so die Habitat Debate.

Mit der Bürgerbeteiligung haben sich in den letzten zwölf Jahren die Prioritäten verkehrt. Vor der Einführung der OP beliefen sich die Ausgaben für Wohnung, Gesundheit, Sozialfürsorge und Erziehung auf weniger als 30 Prozent des jährlichen Haushalts. Seitdem die OP eingeführt ist, stiegen sie nach dem Willen der Bevölkerung stetig an. Ab 1997 machen sie 50 Prozent der Mittel aus. Ende 1999 hatte sich der absolute Wert im Vergleich zum Jahr 1989 vervierfacht.

Aber auch die Ausgaben im Bereich der Stadtentwicklung wurden nicht vernachlässigt. Die Mittel für Baumaßnahmen (inklusive des Wasser- und Abwassernetzes) wurden zwischen 1989 und 1998 mehr als verdoppelt. Das OP brachte mehr Verteilungsgerechtigkeit für Aufgabenbereiche wie für die einzelnen Regionen Regionen der Stadt. Der größte Teil der öffentlichen Mittel floss in die Regionen, die Baumaßnahmen und Dienstleistungen am dringendsten brauchen, so dass diese Viertel, die ehemals nicht einmal über eine Mindestinfrastruktur verfügten, in die Stadt eingegliedert wurden.

Die Breitenwirkung und Verankerung der OP in der Bevölkerung ist im Laufe der Jahre deutlich angestiegen. Im Jahr 1990 waren nicht einmal 700 BürgerInnen involviert, 1999  waren es mehr als 57mal so viel.

Die finanzielle Situation der Stadt

Bei seinem Regierungsantritt im Jahr 1989 schlug der designierte Oberbürgermeister Olívio Dutra eine Neugestaltung der kommunalen Steuern vor, insbesondere im Bereich der Steuern für Grund- und Immobilienbesitz. Dadurch wurde das Steueraufkommen von 1989 bis 1998 mehr als verdreifacht, was direkt die Mittel- und Oberschicht traf. Aber auch das Steueraufkommen im Dienstleistungsbereich ist im selben Zeitraum mehr als verdoppelt worden. Diese Maßnahmen sowie die Aufwertung der Kommunen in der 1988 verabschiedeten Verfassung, die der kommunalen Ebene größere politische finanzielle Autonomie einräumt und auch eine Erhöhung der Mittel garantiert, führten zur langristigen finanziellen Sanierung der Stadtverwaltung. Das Verhältnis zur Zentralregierung bleibt dennoch weiterhin gespannt, da die lokale Regierung nicht davon abrückt, die Verteilung der Steuern und Verpflichtungen als ungerecht und unangemessen zu kritisieren.

Die Einnahmen der Stadt Porto Alegre basieren zu 57 Prozent auf kommunalen Steuern, die restlichen 43 Prozent auf  anteilmäßiger Rückerstattung von der Bundesregierung.

Laut Raúl Pont, seit 1996 Bürgermeister, haben sich die Ausgaben in allen Haushaltsbereichen in den letzten Jahren vervielfacht: in den Bereichen Kultur, Freizeit und Tourismus verfünffacht, Sozialpolitik vervierfacht, Wirtschaftsentwicklung/-förderung verdreifacht, Stadtentwicklung verdoppelt.

Welche BürgerInnen partizipieren?

Porto Alegre sei die politisierteste Stadt Brasiliens, wies die Universität von Rio Grande do Sul kürzlich in einer Studie nach. Das politische Interesse liegt nicht nur über dem brasilianischen Durchschnitt, sondern übersteigt auch das Mittel von Ländern mit einer langen demokratischen Tradition: Mehr als 40 Prozent der Befragten haben ein signifikantes Interesse für Politik, 43 Prozent sympathisieren mit einer politischen Partei (den größten Teil der Sympathien vereint mit 28,7 Prozent die PT auf sich, aber mit 13,9 Prozent auch die meisten Antipathien) und 71 Prozent finden, dass politische Parteien für das Land wichtig seien.

Laut einer aktuellen Umfrage im September 2000 führt die Bevölkerung des Großraums Porto Alegre auch hinsichtlich ihres Informationgrades. 76 Prozent der Bevölkerung über 15 Jahren lesen mindestens einmal in der Woche eine Zeitung, der brasilienweit höchste Index (Zero Hora, 17.9.00).

Bürgeramt und die Nichtregierungsorganisation CIDADE – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos – haben im Jahr 1998 gemeinsam eine Untersuchung zum Zielpublikum der OP durchgeführt, deren Ergebnisse Ende 1999 veröffentlicht wurden. Demnach sind vor Ort in den Stadtvierteln vorwiegend die ärmeren Bürger engagiert (rund 56 Prozent verdienen bis zu vier Mindestlöhnen – ca. 655 DM). Für thematische Schwerpunktbereiche interessieren sich zunehmend Angehörige der höchsten Einkommensgruppe (mehr als 12 Mindestlöhne, also mehr als rund 2000 DM), viele davon mit einem beruflichen Hintergrund in den Bereichen Gesundheit und Erziehung.  Während im Schnitt 63 Prozent der TeilnehmerInnen einen Abschluss haben, der in etwa dem Hauptschulabschluss entspricht (I. Grau), sind in den thematischen Schwerpunktbereichen zu bis 50 Prozent BürgerInnen mit einem akademischen Abschluss (III. Grau) vertreten. Mit Einrichtung der thematischen Schwerpunktbereiche wurden Foren etabliert, von deren Zielsetzung und strategischer Relevanz sich die Mittelklasse stärker angesprochen fühlt und in denen sie auch schon signifikant vertreten ist, Tendenz steigend. Die über 50-Jährigen machen ein Viertel der Beteiligten aus, bei den OP-Räten stellen sie 46 Prozent.

Der Großteil der OP-engagierten BürgerInnen (ca. 67 Prozent, 1995 waren es sogar noch 75 Prozent) hat in irgendeiner Form mit sozialen Bewegungen zu tun, bei den Delegierten und den OP-Räten sind es sogar 91 Prozent, was nahelegt, dass ein solcher Hintergrund für diese Ämter essentiell ist. Zudem  mindert die Rückkopplung nach draußen die Gefahr der Manipulation auf den  OP-Sitzungen. Nachbarschafts- und Stadtteilorganisationen (Associações de Moradores) haben mit 41 Prozent den größten Anteil, gefolgt von religiösen und politischen Gruppen (9 Prozent) und gewerkschaftlichen Organisationen (5 Prozent). Der Organisationsgrad ist mit der OP rasant angestiegen, nur 9 Prozent der Befragten gehörten auch vorher schon einer kommunitären Organisationen an.

Die Bedeutung der Medien, die der Regierung zur Verfügung stehen (Zeitschriften, Radio, Fernsehen, Plakate, Lautsprecherwagen) hat zugenommen und erreicht heute 35 Prozent der TeilnehmerInnen. Mehr Menschen (42%) aber werden weiterhin über die Organisationen der Bevölkerung zu den OP-Versammlungen eingeladen.

Das ureigene Anliegen der OP war von Anfang an, die historisch benachteiligte, marginalisierte Bevölkerung bei ihrer Interessenvertretung zu unterstützen. Das gilt bis heute. Auf Regionalebene  erweist sich das OP bislang de facto in erster Linie als Umverteilungsinstrument zu Gunsten der Ärmeren. Die Mittelschicht fühlt sich nur in Ausnahmefällen betroffen und ist dementsprechend kaum engagiert. Selbst kritische Intellektuelle und SympathisantInnen der PT bestätigen auf Nachfrage diese Spaltung, ohne zu zögern. Sie weisen auf die auch in Porto Alegre bestehenden krassen sozialen Unterschiede als legitimierendes Element oder bekennen ganz pragmatisch, dass sie genug Geld haben, wegzuziehen, wenn die Infrastruktursituation in ihrem Viertel nicht stimmt. Auch wenn der Verwaltungshaushalt immer mit angeführt wird, geht es in der Diskussion zwischen BürgerInnen, Verwaltung und Politik primär um Infrastrukturausgaben. Die Klassiker auf den ersten Plätzen sind Wasserver- und Entsorgung, Wohnungsbau und Straßenbau. In dem Maße, wie es gelingt, solche Basisprobleme zu lösen, kommen neue Themen auf die Tagesordnung. Im Vorschlag für den Haushalt 2000 ist zum ersten Mal ein Thema wie Gesundheit auf den dritten Platz vorgedrungen.

Dem konkreten Wohn- und Lebensumfeld übergeordnete Themen wie die, die etwa mit  dem Begriff der lokalen Agenda 21 assoziiert werden, kommen erst langsam ins Blickfeld. Die Einrichtung der thematischen Schwerpunktbereiche im Jahr 1994 war ein erster Schritt in diese Richtung. Allerdings wusste die Hälfte aller Befragten selbst vier Jahre später den Unterschied zwischen einem regionalen und einem thematischen Plenum nicht zu erläutern.

Ihrem politischen Credo entsprechend hat die Kommunalregierung zunächst einmal die Benachteiligten gefordert und gefördert, und das mit beeindruckenden Ergebnissen. Der Prozess ist grundsätzlich jedoch für BürgerInnen aller Schichten offen und scheint auch zunehmend von allen angenommen zu werden. Gerade wo thematisch, und damit strategisch, eingegriffen wird, werden nicht nur Ansätze der direkten Demokratie auf breitere Füße gestellt, sondern wird auch eine Ausweitung in Richtung einer umfassenderen Entwicklungsdiskussion forciert. Bis die OP jedoch die Hürde einer langfristigen Stadtentwicklungsplanung nehmen wird, ist noch viel Visionskraft gefragt.

Kritische Punkte

Die 1988 gegründete Nichtregierungsorganisation „CIDADE – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos“ will zu einer effektiveren Partizipation der Bevölkerung beitragen. Sie begleitet die OP, gibt die quartalsweise erscheinende Zeitschrift „De Olho no Orçamento“ (Blick auf das Orçamento) heraus und berät und schult  Zielgruppen. Regine Pozzobon, Sérgio Gregor Baierle und Andrea Quintanilha Gomes von CIDADE sehen zwei Knackpunkte in dem Modell. Erhebliches Konfliktpotential steckt für sie einerseits im Bereich Repräsentativität, andererseits in der Rolle bzw. dem Selbstverständnis der städtischen Legislative/ der Stadträte.

Neben der Frage, wie man vermeiden kann, dass sich „velhas lideranças“, also eine Funktionärskaste, etabliert und Offenheit für neu Hinzukommende gewahrt bleibt, stellt sich für CIDADE das Problem der großen Belastung der einzelnen AktivistInnen, die sich ja alle ehrenamtlich und neben einer in der Regel mindestens 40-Stundenwoche im Rahmen der OP engagieren. „Die Arbeit ist äußerst anspruchsvoll. Um kompetent entscheiden zu können, müssen die Räte eine Menge an Informationsmaterial verarbeiten, die konkrete Situation vor Ort kennen, Vorschläge mit der Basis diskutieren und an einer Unmenge von Sitzungen teilnehmen.“ Wie eine Erhebung unter OP-Räten im Haushaltsjahr 1998 ergab, investierten sie im Schnitt 17 Stunden in der Woche. Und die Ansprüche steigen eher. So kommt in diesem Jahr beispielsweise mit dem Flächennutzungsplan und der Frage der Stadtentwicklung ein neues Anspruchsprofil auf die AktivistInnen zu. Aber auch in den anderen Bereichen stellen sich ständig neue thematische Herausforderungen. Seit 1994/95 müssen Mitglieder des OP-Rats nach zwei Jahren im Amt mindestens ein Jahr Pause machen, um neuen Migliedern den Einstieg zu ermöglichen. In Regionen mit hohem, aus den sozialen Auseinandersetzungen der 70er und 80er Jahre resultierenden Organisationsgrad und einer entsprechend ausgebildeten Führungsstruktur gab es wenig Fluktuation und die OP stützte sich immer wieder auf dieselben Repräsentanten.

Warum nehmen die in die OP gewählten BürgervertreterInnen die nicht unerheblichen Anstrengungen auf sich? Die CIDADE-MitarbeiterInnen führen als nicht-monetäre Formen des Ausgleichs hohes gesellschaftliches Ansehen sowie Hofierung durch PolitikerInnen an. Dazu komme Freude über Erfolge im eigenen Bezirk und die Zufriedenheit, sich einer gesellschaftlich sinnvollen, nutzbringenden Tätigkeit widmen zu können. Gerade dies scheint die vielen älteren TeilnehmerInnen an der OP zu motivieren, die sich so im Rentenalter neue Entfaltungsoptionen erschließen. Zu dem Prestigegewinn kommen aber in Einzelfällen auch konkretere Sekundärgewinne. Das Engagement in der OP kann auch den Einstieg in eine Politkarriere erleichtern. Aus den Reihen der OP-Räte – insgesamt rund 650 seit Beginn der OP – sind z.B. drei Stadträte hervorgegangen. Auch bei bevorstehenden Kommunalwahlen kommen wieder mehrere KandidatInnen aus dem  OP-Umfeld.

Die Partizipation der BürgerInnen verunsichert vielfach Stadträte in ihrem Selbstverständnis. Sie haben das Gefühl, dass sie ersetzt werden sollen. Ihre traditionelle, im Klientelismus verhaftete Rolle ist in Frage gestellt, es fällt ihnen schwer, ihr Profil neu zu definieren. „Die Stadträte sind viel später aufgewacht als die Bundesstaatsabgeordneten, eigentlich erst, als ihnen aufgegangen ist, dass die Frage der OP bei den Wahlen von zunehmender Bedeutung ist. Vorher kamen sie immer mit ihren Forderungen aus ihrem Wahlkreis und plötzlich war das so nicht mehr möglich und sie sollten sich mit einer Vielzahl von Angelegenheiten auseinandersetzen. Ihr Dilemma ist, dass sich die Bevölkerung wirklich als Konstrukteurin der Stadt fühlt. Selbst die PT-Stadträte sind in dieser Frage nicht besser“, so die MitarbeiterInnen der CIDADE. Diesem Problemfeld will sich CIDADE zukünftig widmen.

Perspektiven

Tarso Genro, Oberbürgermeister von 1993 bis 1996 und Kandidat der Volksfront (PT, PSB, PC do B und PCB) für die Kommunalwahlen am 1. 10. 2000, führt nach Meinungsumfragen von IBOPE mit 46 Prozent so deutlich gegenüber den 13 Prozent von Alceu Colares, dem Kandidaten des Bündnisses der Parteien des konservativen Flügels (PDT, PTB, PTN und PNM), dass man davon ausgehen kann, dass die linke Kommunalregierung in die vierte Legislaturperiode gehen wird (Zero Hora, 17. 9. 00).

Selbst für eine neue Regierung anderer politischer Provenienz dürfte es äußerst schwierig werden, den BürgerInnen von Porto Alegre die Option direkter Demokratie und Mitregierung wegzunehmen. Folglich hüten sich deren WahlkämpferInnen, die breit verankerte gesellschaftliche Praxis in Frage zu stellen. So gut wie sicher ist, dass Porto Alegre auch zukünftig seinen Beitrag zur Schaffung und Konsolidierung einer demokratischen Öffentlichkeit leistet. Sozusagen als Modell einer Urban Governance, die nicht nur für Brasilien von Relevanz ist.

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pdf: „Die Gaúchos bestimmen selbst“

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